Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige/Autonome Region
Trentino-Sudtirol (cod. fiscale 80003690221), in persona del
Presidente della Giunta regionale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 190 del 18
settembre 2012 (doc. 1) e con delibera di ratifica del Consiglio
regionale n. 26 del 9 ottobre 2012 (doc. 2), rappresentata e difesa,
come da procura speciale n. rep. 5655 del 28 settembre 2012 (doc. 3),
rogata dall'avv. Edith Engl, Ufficiale rogante della Regione, dal
prof. avv. Giandomenico Falcon di Padova (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) e dall'avv. Luigi Manzi di Roma (cod. fisc.
MNZLGU34E15H501Y), con domicilio eletto presso quest'ultimo in Roma,
via Confalonieri, 5.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per dichiarazione
di illegittimita' costituzionale
dell'articolo 16, commi 3 e 4;
dell'articolo 24-bis, nella parte in cui prevede
l'applicazione della predetta disposizione, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario, come
convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 189 del 14 agosto 2012, suppl.
ord. n. 173.
Per violazione:
del Titolo VI dello Statuto speciale, e in particolare degli
articoli 69 e 79; degli articoli 103, 104 e 107 del medesimo Statuto
speciale;
dell'art. 2, comma 108, legge n. 191/2009;
nelle parti, nei modi e per i profili di seguito illustrati.
Fatto
Il d.l. 95/2012, convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135
(c.d. spending review 2), contiene norme volte a ridurre la spesa
pubblica.
Viene qui in considerazione il Titolo IV, Razionalizzazione e
riduzione della spesa degli enti territoriali, che comprende diverse
disposizioni, fra le quali qui rileva l'art. 16, Riduzione della
spesa degli enti territoriali. Infine, viene in considerazione l'art.
24-bis, che detta una clausola di salvaguardia delle autonomie
speciali, precisando, pero', che resta fermo "il contributo delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di
Bolzano all'azione di risanamento cosi' come determinata dagli
articoli 15 e 16, comma 3".
Ad avviso della Regione Trentino-Alto Adige, tali norme risultano
lesive delle prerogative costituzionali e costituzionalmente
illegittime per le seguenti ragioni di
Diritto
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 3.
L'art. 16, comma 1, dispone che, "ai fini della tutela
dell'unita' economica della Repubblica, gli enti territoriali
concorrono, anche mediante riduzione delle spese per consumi
intermedi, alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel
rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo, che
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica".
Il comma 3 statuisce che, "con le procedure previste
dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano
assicurano un concorso alla finanza pubblica per l'importo
complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di
euro per l'anno 2013 e 1.500 milioni di curo per l'anno 2014 e 1.575
milioni di curo a decorrere dall'anno 2015". La disposizione aggiunge
che, "fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui al
predetto articolo 27, l'importo del concorso complessivo di cui al
primo periodo del presente comma e' annualmente accantonato, a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali, sulla base di
apposito accordo sancito tra le medesime autonomie speciali in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano e recepito con decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze entro il 30 settembre 2012".
E' ancora previsto che in caso di mancato accordo,
"l'accantonamento e' effettuato, con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze da emanare entro il 15 ottobre 2012, in
proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte, per
l'anno 2011, dal SIOPE", e che fino all'emanazione delle nonne di
attuazione, "gli obiettivi del patto di stabilita' interno delle
predette autonomie speciali sono rideterminati tenendo conto degli
importi derivanti dalle predette procedure".
Siamo, dunque, di fronte ad una ulteriore rilevante sottrazione
di risorse alle Regioni speciali, che si aggiunge a quelle previsti
dall'art. 14 di. 78/2010, dall'art. 20, co. 5, d.l. 98/2011,
dall'art. 1, co. 8, d.l. 138/2011 (come sintetizzati e ripartiti dal
comma 10 dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011) e dall'art. 28,
co. 3, d.l. 201/2011. Come le precedenti, essa e' disposta su base
meramente potestativa, come se le norme statutarie che definiscono la
finanza della Regione Trentino-Alto Adige non avessero alcun valore,
o fossero liberamente disponibili da parte del legislatore statale.
Infatti, la sottrazione di risorse qui contestata non ha alcuna
base statutaria. Al contrario, le disposizioni dello Statuto, a
partire dal fondamentale art. 69, sono rivolte ad assicurare alla
Regione le finanze necessarie all'esercizio delle funzioni: in base a
tale disposizione, "sono devoluti alla regione i proventi delle
imposte ipotecarie percette nel suo territorio, relative ai beni
situati nello stesso" (co. 1). Sono "altresi' devolute alla regione
le seguenti quote del gettito delle sottoindicate entrate tributarie
dello Stato, percette nel territorio regionale: a) i nove decimi
delle imposte sulle successioni e donazioni e sul valore netto
globale delle successioni; b) i due decimi dell'imposta sul valore
aggiunto, esclusa quella relativa all'importazione... c) i nove
decimi del provento del lotto, al netto delle vincite" (co. 2). E'
chiaro che la devoluzione statutaria di importanti percentuali dei
tributi riscossi nella regione non avrebbe alcun senso, se poi fosse
consentito alla legge ordinaria dello Stato di riportare all'erario
tali risorse, per di piu' con determinazione unilaterale e meramente
potestativa.
L'art. 16, comma 3, viola altresi' l'art. 2, comma 108, legge
n. 191/2009 (approvato ai sensi dell'art. 104 St.: v. l'art. 2, comma
106, leggi n. 191/2009), che, nel dare attuazione all'art. 69 St., ha
stabilito che "le quote dei proventi erariali spettanti alla regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle province autonome di Trento e di
Bolzano ai sensi degli articoli 69, 70 e 75" dello Statuto, "a
decorrere dal 10 gennaio 2011, sono riversate dalla struttura di
gestione individuata dall' articolo 22 del decreto legislativo 9
luglio 1997, n. 241, per i tributi oggetto di versamento unificato e
di compensazione, e dai soggetti a cui affluiscono, per gli altri
tributi, direttamente alla regione e alle province autonome sul conto
infruttifero, intestato ai medesimi enti, istituito presso la
tesoreria provinciale dello Stato, nei modi e nei tempi da definire
cori apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
adottato previa intesa con la regione e le province autonome".
Inoltre, l'art. 79 dello Statuto di autonomia disciplina ormai in
modo preciso, esaustivo ed esclusivo le regole secondo le quali la
Regione e le Province assolvono gli "obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale" (comma 1): e -
come lo stesso art. 79 esplicitamente precisa - tali regole "possono
essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'articolo 104", mentre "fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1" (comma 2). Ed il comma 4 ribadisce che "le disposizioni
statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta'... non trovano applicazione con riferimento alla regione
e alle province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo".
Con le disposizioni statutarie sopra ricordate l'impugnato art.
16, comma 3, si pone in insanabile conflitto. Le risorse spettanti
alla Regione non possono essere semplicemente "acquisite" dallo
Stato, mentre la Regione stessa concorre al risanamento della finanza
pubblica nei modi direttamente previsti dall'art. 79 o comunque in
quelli regolati dall'art. 79 (v. il comma 3). Si tratta di un regime
speciale, che non puo' essere alterato unilateralmente dal
legislatore ordinario.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali e' dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale: v. le sentt.
82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 133/2010.
Non puo' ingannare, in questo come negli altri casi, il rinvio
alle norme di attuazione dello Statuto. In primo luogo,
l'accantonamento previsto in attesa delle norme di attuazione e' gia'
autonomamente lesivo, traducendosi in diretta violazione dell'art. 69
St. e in una sottrazione delle risorse disponibili per la Regione, al
di fuori delle regole di coordinamento finanziario stabilite
dall'art. 79.
La riduzione delle risorse e' operata direttamente e
unilateralmente dal legislatore statale, in contrasto con lo Statuto
e con il principio consensuale che domina i rapporti tra Stato e
Regioni speciali in materia finanziaria (v. le sentt. sopra citate).
In secondo luogo, quanto alle stesse norme di attuazione, l'art.
79 e' modificabile solo con la procedura di cui all'art. 104 St. e
non in sede di attuazione. In terzo luogo, l'art. 16, co. 3,
determina (illegittimamente) un vincolo di contenuto per le norme di
attuazione, per cui il rinvio alla fonte "concertata" appare
fittizio.
In definitiva, come detto, l'art. 16, co. 3, viola l'art. 79 St.,
comma 1, 2, e 4, primo periodo, perche' i modi in cui la Regione
concorre al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica o sono
fissati direttamente dallo stesso art. 79 o vanno concordati tra
Stato e Regione, sempre in base all'art. 79.
Corrispondentemente, e' violato l'art. 104, che richiede il
consenso della Regione per la modifica delle norme del Titolo VI
dello Statuto.
Inoltre, e' violato l'art. 107 St., perche' una fonte primaria
pretende di vincolare il contenuto delle norme di attuazione.
Ancora, l'art. 16, comma 3, viola l'art. 69 St., perche'
diminuisce l'importo spettante alla Regione a titolo di
compartecipazioni, in base alla suddetta norma statutaria.
E', poi, ulteriormente e specificamente illegittimo e lesivo
l'art. 16, comma 3, la' dove prevede il criterio del riparto
dell'accantonamento ("in proporzione alle spese sostenute per consumi
intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE"). Infatti, tale
criterio non risulta in alcun modo pariteticamente concordato tra
Stato e Regioni speciali, in contrasto con il principio consensuale
di cui sopra, oggi stabilito espressamente nello Statuto speciale per
la determinazione del patto di stabilita' (e comunque sempre seguito
nelle precedenti leggi finanziarie dello Stato).
Da ultimo, e ferme restando le censure fino ad ora esposte, la
disposizione di cui al comma 3 e' autonomamente altresi' illegittima
nella parte in cui dispone un concorso che "a decorrere dall'anno
2015" si protrae a tempo indeterminato.
In effetti, anche nei casi in cui - peraltro sul fondamento di
basi giuridiche che non possono essere applicate alla ricorrente
Regione - codesta Corte costituzionale ha ammesso la legittimita' di
speciali contribuzioni verso lo Stato, e' pur sempre rimasto fermo
che tali contribuzioni si correlano a situazioni temporalmente
definite, e non possono divenire il regime permanente dei rapporti
finanziari (v. in particolare sent. 193/2012). Di qui la palese
illegittimita' anche in relazione a questo specifico profilo.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 4.
L'art. 16, comma 4, aggiunge il comma 12-bis nell'art. 32 legge
n. 183/2011, che regola il Patto di stabilita' interno delle regioni
e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
La comprensione della nuova norma, qui impugnata, richiede che si
ricordi il contesto normativo nella quale essa interviene.
Il comma 10 dell'art. 32 1. 183/2011 ripartisce tra le autonomie
speciali il concorso che le riguarda alla manovra finanziaria, cioe'
il rispettivo "contributo agii obiettivi di finanza pubblica in
termini di competenza e di cassa aggiuntivo rispetto al 2011" con
riferimento al d.l. 78/2010, al di. 98/2011 e al di. 138/2011.
Il comma 12 prevede che, "al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31
dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell'economia e
delle finanze, per ciascuno degli anni 2012, 2013 e successivi, il
saldo programmatico calcolato in termini di competenza mista,
determinato migliorando il saldo programmatico dell'esercizio 2011
della somma degli importi indicati dalla tabella di cui al comma 10".
A tale fine, "entro il 30 novembre di ciascun anno precedente, il
presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo al Ministro
dell'economia e delle finanze. Con riferimento all'esercizio 2012, il
presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo entro il 31
marzo 2012".
Conviene ricordare che queste norme sono state impugnate dalla
Regione Trentino-Alto Adige, con ricorso n. 13/2012.
In questo contesto interviene la nuova norma, qui impugnata, a
stabilire che, "in caso di mancato accordo di cui ai commi 11 e 12
entro il 31 luglio, gli obiettivi delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e Bolzano sono determinati
applicando agli obiettivi definiti nell'ultimo accordo il
miglioramento di cui: a) al comma 10 del presente articolo"; b)
all'articolo 28, comma 3, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1,
della legge 22 dicembre 2011, n. 214, come rideterminato
dall'articolo 35, comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e
dall'articolo 4, comma 11, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16...
d) agli ulteriori contributi disposti a carico delle autonomie
speciali".
Dunque, il comma 12-bis, introdotto dall'art. 16, comma 4, del
d.l. n. 95 del 2012, regola il caso del mancato accordo sul patto di
stabilita'; corrispondentemente, l'art. 16, comma 5, abroga l'ultimo
periodo dell'art. 32, co. 12, 1. 183/2011, che stabiliva che "in caso
di mancato accordo, si applicano le disposizioni stabilite per le
regioni a statuto ordinario".
La nuova norma accorcia il termine per la conclusione
dell'accordo (lo anticipa dal 31 dicembre al 31 luglio: e' da notare
che il d.l. 95/2012 e' del 6 luglio!) e attribuisce ad esso - a quel
che sembra - carattere perentorio, in quanto, una volta scaduto il
termine, gli obiettivi delle Regioni speciali sono determinati
unilateralmente dal legislatore statale: in altre parole, decorso il
termine, "gli obiettivi delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e Bolzano sono determinati applicando
agli obiettivi definiti nell'ultimo accordo" le conseguenze delle
norme che prevedono contributi della Regione al risanamento della
finanza pubblica.
L'art. 16, comma 4, dunque, e' - in primo luogo - affetto in via
derivata dai vizi che colpiscono le norme da esso richiamate. E' in
particolare illegittimo l'art. 28, co. 3, d.l. 201/2011, gia'
impugnato dalla ricorrente Regione con ricorso ancora pendente;
avverso il suo richiamo determinato dall'art. 16, comma 4, possono
farsi valere le argomentazioni relative all'art. 16, comma 3 del
tutto simile nel contenuto all'art. 28, comma 3, d.l. 201/2011.
Le stesse argomentazioni possono essere richiamate, in relazione
alla violazione dell'art. 79 St. e del principio dell'accordo in
materia finanziaria, anche per la parte dell'art. 16, co. 4, che
rinvia ai contributi di cui all'art. 32, co. 10,1. 183/2011.
In effetti, l'art. 16, comma 4, viola l'art. 79 St., perche' i
modi in cui la Regione concorre al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica o sono fissati direttamente dallo stesso art. 79 o
vanno concordati tra Stato e Regione, sempre in base all'art. 79.
Questo prescrive, in particolare, che "la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilita' interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo", e che, "a decorrere
dall'anno 2010, gli obiettivi del patto di stabilita' interno sono
determinati tenendo conto anche degli effetti positivi in termini di
indebitamento netto derivanti dall'applicazione delle disposizioni
recate dal presente articolo e dalle relative norme di attuazione"
(art. 79, comma 3).
Dunque, lo Statuto speciale prevede che, nella conclusione del
patto di stabilita', si tenga conto degli effetti delle norme di cui
all'art. 79 e delle norme di attuazione, non delle norme di legge
ordinaria statale che cercano di avocare allo Stato risorse spettanti
alla Regione in base a Statuto.
Corrispondentemente, e' violato l'art. 104, che richiede il
consenso della Regione per la modifica delle norme del Titolo VI
dello Statuto.
L'art. 16, comma 4, viola poi il principio consensuale in materia
di finanza delle Regioni speciali. Infatti, il legislatore statale
non puo' prevedere che la determinazione unilaterale degli obiettivi
scatti semplicemente "in caso di mancato accordo", dato che cio'
"vanifica la previsione dell'intesa, in quanto attribuisce ad una
delle parti 'un ruolo preminente, incompatibile con il regime
dell'intesa, caratterizzata .1 dalla paritaria codeterminazione
dell'atto' (sent. 121/2010). La norma in questione finisce per
rimettere l'applicazione delle norme legislative richiamate (che
prevedono i contributi al raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica), in luogo dell'accordo, alla nuda volonta' del Ministro
dell'Economia; e' invece necessario, come messo in luce dalla
giurisprudenza costituzionale, che il legislatore preveda meccanismi
paritetici volti a superare il dissenso (sent. 383/2005; v. anche la
sent. 179/2012).
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 24-bis, nella parte in
cui essa eccettua dalla salvaguardia l'art. 16, comma 3.
L'art. 24-bis detta la Clausola di salvaguardia: "Fermo restando
il contributo delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano all'azione di risanamento cosi' come
determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3, le disposizioni del
presente decreto si applicano alle predette regioni e province
autonome secondo le procedure previste dai rispettivi statuti
speciali e dalle relative norme di attuazione, anche con riferimento
agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano le funzioni
in materia di finanza locale, agli enti ed organismi strumentali dei
predetti enti territoriali e agli altri enti o organismi ad
ordinamento regionale o provinciale». Dunque, l'art. 24-bis eccettua
espressamente, dall'ambito di applicazione della clausola di
salvaguardia, l'art. 16, co. 3, impugnato con il presente ricorso.
Dunque, il primo periodo dell'art. 24-bis e' affetto dagli stessi
vizi sopra denunciati, con riferimento all'art. 16, comma 3.
Il concorso della Regione Trentino-Alto Adige al risanamento
della finanza pubblica deve esplicarsi nel rispetto delle speciali
norme che regolano i rapporti finanziari tra Stato e Regione e, in
generale, del metodo dell'accordo, ne' tale assetto puo' essere
stravolto per (presunte) ragioni emergenziali, cosi' come
recentemente ricordato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo
la quale, anche se in presenza di situazioni eccezionali, lo Stato
non puo' sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli
enti territoriali stabilite dalla Costituzione e, pertanto, deve
affrontare l'emergenza finanziaria predisponendo rimedi che siano
consentiti dall'ordinamento costituzionale (Corte costituzionale,
sentenze nn. 148 e 151 del 2012).
Anche l'art. 24-bis, dunque, risulta lesivo delle prerogative
costituzionali della Regione Trentino-Alto Adige.